美国研发投入总额占全球25%，虽然依旧位居各国之首，但中国作为近年来研发投入增速最快的国家，占比23%。随着中国在科研方面的不断追赶，未来中美科技差距将越来越小，但竞争也会越来越激烈。

美对华科技政策的基本导向是中美科技脱钩

通过开源信息获取方法我们发现，自2017年1月美国特朗普政府执政，到2021年5月拜登政府通过《无尽前沿法案》，美国会、政府及重要智库共发布了450份对华政策文件和研究报告。这些文件与报告的主题呈现出两种趋势：其一，除综合性文件与报告107份之外，聚焦中国科技发展及中美科技竞争主题的共209份（含科技与经济交叉、军事与科技交叉）。相比较而言，以中国经济发展及中美经济关系为主题的共82份（含经济与科技交叉），以中国军事及中美军事关系为主题的共99份（含军事与科技交叉、军事与政治交叉），以中国政治为主题的为49份（含军事与政治交叉）。其二，2017年至2021年，以中国科技发展及中美科技关系为主题的文件及报告占比呈现稳步上升趋势。近几年来，均占年度全部文件及报告总量一半以上（图1）。

图1 聚焦中国科技及中美科技关系主题的文件与报告占比趋势

进一步利用词频统计、文本挖掘、TEXTRANK算法等价值抽取方法，对上述报告进行大数据分析，我们可以得出排名前50的关键词。从词频统计看，除“中美关系”“中国”“印太”等中性词汇之外，“华为”“人工智能”“创新”“技术”“冷战”等，是上述报告的高频热词。从关键词平均权重看，除“国防部”“混合战争”等与军事相关词汇之外，与科技相关的“数据隐私”“人工智能”“工业基础设施投资”“航天技术”“核力量”等是上述报告的关注重点。

这足以说明，当前美国政府及精英阶层均把科技竞争视为中美战略博弈的焦点，而两国前沿科技发展及竞争态势则更是美方关注的重中之重。

对报告内容进行较为深度的梳理后我们发现，美国对华科技领域基本政策倾向是：中国已动摇美科技领先地位成为美各界共识，在高科技产业以及基础前沿技术领域的脱钩已成为美重要选择和现实做法；电子信息、人工智能、高端芯片元器件、能源等成为美对我封锁管制的重点领域，美在加速发展人工智能技术、高超声速技术、生物技术、量子科技、先进计算等领域；通过多种途径培养和吸引科学、技术、工程和数学领域高科技人才，仍是美政策关注重点；通过优化科技发展规划、赋予创新管理机构更多资金和权限、加大基础研究投资、强化联盟合作等，是美强化其科技竞争力的主要手段，等等。

美国对中国科技快速发展可能威胁其霸权地位和国家安全与日俱增的恐惧，以及对中国科技快速发展原因是“依赖于从美国技术转移”的误判，加之中美之间原有的在社会制度、价值观念等方面的结构性矛盾，构成了美国政府近年来制定对华科技政策的认知基础，是美下决心推行以“脱钩（Decoupling）”为基本导向的对华科技政策的深层次原因。这本身就是一种政治考量，即美国把对中国的技术脱钩，与其他经济、金融、政治、军事及文化手段一起，作为遏制中国这样一个社会主义大国发展的重要手段之一。正如美国战略与国际问题研究中心（CSIS）报告所指出，“技术供应链管控正成为实现政治目标的重要砝码和工具”。为了美国国家利益，“即使付出较高昂的代价，中美之间在科技上一定程度的脱钩不可避免”。

美对华科技政策内容及动向

为了落实以脱钩为基本导向的科技政策，美对华科技政策内容从单点对高科技企业的封锁制裁，扩大到涵盖技术管控、交流阻断、人才封锁等多手段组合，且在政策设计上越来越精准。目的在于阻断中国高科技尤其是前沿科技的研发根基、成长空间以及国际交流与合作渠道。

1.重点管控前沿关键技术领域

2018年11月，美国商务部发布涉及人工智能和机器学习技术、先进计算技术、数据分析技术等14项新兴和前沿技术的对华出口管制框架②。为提高管控效果，彻底“封死”中国“获取”高科技的可能性，2019年4月，美智库大西洋理事会发表《利用国家技术与工业基础委员会应对大国竞争：整合关系密切盟国的工业能力势在必行》报告，鼓动美国政府拉拢盟友一道，对前沿关键技术可能出口或“泄露”到中国进行统一行动。2020年1月，特朗普政府发布限制人工智能软件出口新规，应用于智能化传感器、无人机和卫星的目标识别软件都在限制范围之内。2月，美推动42个加入《瓦森纳协定》的国家扩大半导体对华出口管制范围，旨在加强防备相关技术外流到中国。美国商务部也更新了《出口管制条例》，将“用于自动分析地理空间图像的软件”列入对华管制清单中，应用于智能化传感器、无人机、卫星和其他自动化设备的目标识别软件（无论军用还是民用）都在限制范围内。

2.围堵打压中方高科技企业与机构

主要手段包括：第一，以国家安全风险为由，限制中国企业对美方“敏感领域”尤其是人工智能、半导体、机器人、先进材料等“重大工业技术”领域的投资并购活动。2018年8月特朗普签署《外国投资风险评估现代化法案》，重点审查27个核心高科技行业，法案规定美国商务部部长每两年向国会提交有关“中国企业实体对美直接投资”的报告。法案还扩大了CFIUS的管辖范围，其中最重要的一条为涉及关键基础设施、关键技术或敏感个人数据的“任何其他投资”，即包括中国公司小额持股、对初创企业的早期投资、与美国公司成立合资企业等非控制性的投资行为。第二，不定期将中国高科技企业或科研机构加入出口管制“实体清单”，禁止美国企业与清单中中国企业进行贸易往来，切断中国高科技企业供应链，切断我科研机构从国际上获得正常科研资源的渠道。

3.干扰阻断中美人才培养与交流渠道

美国频频出台干扰阻断中美人才培养与交流渠道：

第一，修订中国留学生申请STEM专业的相关政策。2018年6月11日，美国实施新的签证政策，对于计划学习航空、机器人和先进制造业的中国留学生，签证期限从以前的5年缩短为1年。

第二，加强对来自中国的申请赴美学习或进修学生与学者的审查。美方提出，凡正在为中国国防或安全部门直接或间接提供服务的，原则上一律予以拒签；凡为中国国防或安全部门提供过服务的，必须主动予以明确说明或配合说明，否则予以拒签。

第三，严格审查来自中国的学者和学生参与敏感项目的研究。按照项目的敏感度并结合资格审查，审慎决定来自中国的学者与学生准入参与科研项目。确保他们不从事美国政府（尤其是国防部）资助的敏感研究；对参与美国政府资助的一般研究（包括国家实验室）加强事先资格审查及入职后提醒与监督；对参与美国高科技企业所属实验室工作的中国科研人员，进行专利及产权保护风险方面提示。

第四，暂时中止关键敏感领域的中国学者赴美学术交流。进一步严格审查申请赴美中国学者关键领域短期学术交流。宣布原给予中国部分学者10年期往返签证无效。

第五，打击为中国服务的所谓“工业间谍”。2018年11月，美国司法部发布“中国行动计划”，对中国企业及“商业间谍行为”展开重点执法与调查活动。有资料表明，近年来，美国在调查的所谓经济间谍和盗取商业机密的案件中，超过1/3的经济间谍案的受益人被认为是中国的机构，这在外国政府和机构中排第一；而在多起涉及中国公民或者美籍华裔，有22%的被指控犯有间谍罪的最后都没有被定罪。也就是说，超过1/5被起诉的可能是无辜的，这个数字是其他族裔遭指控后又被撤诉的案子的2倍。同时，在被定罪的华人中，获得的刑期是犯有同类案件的其他族裔人的2倍。

第六，利用程序化甚至“模糊区域”问题打击为中国提供技术的服务者。美国公开宣布，对利用在美国获得的知识与技能为中国技术转移提供服务者，必须严查其可能的违反保密或知识产权（专利权）协定行为。必要时，还要调查他的其他违法行为。2018年开始，美国国立卫生研究院等机构联合联邦调查局等部门发动规模浩大、主要针对在美华人学者或与中国有关联的美国学者的调查行动。与此同时，美国司法部先后以涉嫌虚假陈述、窃取高科技商业机密等五花八门的理由，起诉或逮捕了至少20余名中国籍或华裔专家。在这次规模浩大的行动中，并非只有华人学者遭受牵连，与中国有合作和关联的欧美裔学者也难免遭殃。

第七，与盟友协调人才政策。2019年5月，美国国会推动通过法案，要求澳大利亚、加拿大、新西兰、英国（即“五眼联盟”国家），应与美国协调一致行动，以打击中国通过留学生及学者交流渠道“有计划的技术转移战略”。去年以来，澳大利亚、英国与日本，先后针对中国收紧了STEM专业的留学申请或时限。

4.推动中国“不可信技术与资源”替代方案

2017年7月，特朗普总统签署行政令，要求美国国防部“评估并强化美国制造业和国防工业基础及供应链弹性”。该行政令指示国防部长开展跨政府部门工作，评估美国制造业与国防工业基础及供应链采办来源的安全可靠性，尤其是要评估其依赖于中国“不可信技术与资源”的现状及影响并提出替代方案建议。报告将中国列为美国制造业和国防工业基础的最大竞争者，指出美国制造业和国防工业基础对中国的依赖程度“极重”，由此影响到美国国家安全。报告认为，“中国除了主导着很多供应链上游的材料部门（比如矿业），还不断将其主导地位扩展到下游的高附加值材料加工和相关的制造供应链中。美国的制造业和国防工业基础担心的领域包括各类日渐增加且应用广泛的特种金属、合金及其他材料，包括稀土和永磁体。中国还是军需品和导弹中使用的许多重要含能材料的唯一供应商或主要供应商”。“中国的侵略性工业政策已经让美国失去了很多有重要国防功能的能力，包括军用太阳能电池、飞机平板显示器以及稀土元素加工能力”。报告还提出，在印刷电路板及无人机技术领域，美国也正越来越依赖中国的供应。报告最后建议，美国除了在维持技术创新优势方面进行更大投资之外，还必须“避免在供应上过分依赖中国”。必须“多样化供应来源，包括再度工业化、扩大使用国防储备项目、通过‘国家技术工业基础’和类似的架构与盟友进行更紧密合作”。报告之外，国防部还专门给总统提交了一份关于依赖中国技术和资源细分目录及如何进行有效替代的保密“行动方案”。

5.打造孤立中国的新国际高科技市场联盟

美国政府以国家安全名义联合盟友遏制中国高科技企业在美、日、英、澳和新西兰的市场扩张，干扰中国企业的正常经营。2018年以来美国多次以国家安全为借口，频频出手遏制华为等中国企业的发展；在美国的施压下，澳大利亚、新西兰、英国、日本等美国的贸易伙伴国纷纷将华为、中兴等企业排除出政府采购清单和5G网络建设与服务招标名单，并以行政手段干预全球通讯服务市场。2019年5月，美国政府拉拢32个国家在捷克召开“布拉格5G安全大会”，联合发布了“布拉格提案”，该提案从政策、安全、技术、经济四个方面探讨如何排除中国5G技术产品。2019年11月，美国、日本和澳大利亚在泰国的“印度太平洋商业”论坛上宣布启动“蓝点网络计划”，该计划是一个针对印太地区基础设施项目的评估体系，涉及政府、社会团体和企业等多个部门，旨在通过打造新的基础设施建设标准，抗衡“一带一路”倡议。2020年5月，美国宣布将加入七国集团“人工智能全球合作伙伴组织”，力图以霸权力量主导构成不利于中国的全球人工智能管理规则，限制中国人工智能技术发展。发起七国集团（G7）加澳大利亚、韩国和印度的“D10俱乐部”（D10 Club），以减少对中国电信技术的依赖。2020年10月，美国家人工智能安全委员会提出通过多边合作、数字联盟等形式与北约、印度等建立国际联盟，推广美国标准和规则，形成对我人工智能的封锁围堵之势。在美国政府的驱使下，英国改变对华为的态度，宣布将在2027年底前彻底清除其5G网络中的华为设备。