我国民用无人机治安治理的现状、问题与对策
来源:尖兵之翼
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作者:高博特
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发布时间: 1506天前
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随着科学技术的迅猛发展、生产成本的不断下降和价格的亲民化以及操作的简易化，无人机已经开始从军事领域走向工业生产、人们的日常生活.....
摘要：随着科学技术的迅猛发展、生产成本的不断下降和价格的亲民化以及操作的简易化，无人机已经开始从军事领域走向工业生产、人们的日常生活。如今民用消费级无人机主要应用于个人娱乐，民用工业级无人机则广泛应用于气象监测、摄影航拍、农业监测、电力巡检、森林火灾探测、交通监测、货物运输及应急救援等领域。民用无人机在给我们的生产生活带来各种便利的同时，其所带来的安全隐患也逐渐暴露出来，扰乱国家航空管理秩序，存在被不法分子用于违法犯罪的隐患。我们应当通过建立系统完善的法律法规、加快形成无人机使用认证及备案制度、建立健全协同管理机制、大力研发民用无人机防御技术、严格区分飞行资质考核这五个方面，以保障民用无人机行业持续健康发展。
引 言
无人机是利用无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵的不载人航空器的简称，英文常用Unmanned Aerial Vehicle 表示，缩写为UAV①。根据中投顾问发布的《2021—2025年中国无人机行业深度调研及投资前景预测报告》显示，2016—2019年我国无人机市场规模逐年增长，2019年我国无人机市场规模为238 亿元，同比增长38.43%②。中国作为无人机航空产业的领军国家，在世界民用无人机市场的地位不断巩固，民用无人机产业发展前景和未来应用被十分看好。同时，民用无人机因其成本低、操作简易、灵活度高、隐蔽性好等不可替代的优势，被世界各国城市公安部门所青睐，我国也不例外。目前，我国已经有25 个省、自治区、直辖市的公安机关，147 个执法一线部门，配备了近300 架警用无人机，我国北京、上海、深圳、重庆等多个城市，均已利用无人机打造全方位的空中警务平台，大力发展警用航空，组建警用航空机队，实现协助完成隐蔽侦察、巡逻布控、救灾消防等公安工作。
与此同时，民用无人机数量的井喷式增长带来了巨大的监管空白地带和安全隐患。民用无人机在各个行业领域为人们提供便利的同时，再次向人类提出了一个问题：人类在与先进科技互动的同时如何应对其带来的安全问题，人类不得不为自己的行为划定边界。近年来，民用无人机造成的安全隐患案例不胜枚举，如“无人机闯入航空领域干扰正常航班”“无人机飞行失控坠落伤人”“无人机抛洒恐怖主义宣传材料、毒品”“无人机偷拍窃取公民隐私和商业秘密”等事件。
当前，理论界对于民用无人机的研究大多集中于如何提升与完善其技术与应用层面，很少涉及到解决其迅猛发展所带来的治安问题。民用无人机数量爆发式地增长使得民用无人机所造成的安全隐患也愈演愈烈，而国内却没有一整套应对民用无人机治安问题的治理方案。在目前的情况下，我国急需建立一整套民用无人机的治安管理体系，在民用无人机未来的立法和管理过程当中，能够及时的把散落在各个环节上的部门规章以及地方规章统一起来，形成一个系统性、规范性的无人机管理法规体系，以填补当前民用无人机监管空白地带，管理好民用无人机生产者、销售者、操作者，规范飞行空域、飞行行为、飞行规则和监管等各个环节，保障国家、政府组织、企事业单位和个人的合法权益不受侵犯，促进我国民用无人机产业稳定、和谐、持续地发展。
一、民用无人机概述
民用无人机最早是由军事无人机演变而来，目前仍属于新兴事物，2015年被称为“民用无人机元年”，想要详尽分析民用无人机治安治理存在的问题并提出相应的解决对策，对民用无人机的概念界定和特点分析是必不可少的。
（一） 民用无人机的概念
我国民航总局出台的《民用无人机驾驶员管理规定》，其中也仅仅定义了何为无人机、何为无人机系统等概念，却没有对民用无人机的概念加以阐述。民用无人机按照用途可分为民用工业级无人机和民用消费级无人机，民用工业级无人机主要用于农业、植物保护、灾难救援、勘探、新闻报道、测绘监控等领域；民用消费级无人机主要用于娱乐航拍、遥控玩具等领域。无人机最早出现是在第一次世界大战时期的英国，在第二次世界大战之后战争残留的小型飞机被改装作为特殊研究使用或者是靶机，开创了近代无人机使用的先河。伴随着电子科学技术的进步，无人机开始在侦察任务上显示出它的稳定性和重要性。20 世纪60年代初，美国军队首次在海湾战争中使用多功能无人机执行侦察任务，获取各种战场情报信息。无人机诞生之初主要是用于军事战争方面，军事无人机向民用无人机推广的过程中，曾一度遭受我国航空管理部门的强烈反对，理由是民用无人机的推广将严重威胁空域航空的安全。近年来，伴随着科学技术的迅猛发展，无人机行业市场呈井喷式膨胀，民用无人机在公安、消防、农业、商业、摄影录像以及抢险、科研等领域扮演着越来越重要的角色。民用无人机行业不仅在短短几年内完成了技术上的更新换代，而且已经超越了传统意义上军事无人机的概念范围。伴随着市场需求的不断增加，民用无人机为政府行政部门、企事业单位、公民个人所大量使用。从越来越多的电视节目采用无人机拍摄到快递行业尝试采用无人机配送快递，无人机被广泛地运用于各行各业的各种需求之上，民用无人机距离大众并不遥远，已经开始逐渐成为我们日常生活的一部分。“无人机”这一概念的外延十分广泛，是一个很大的整体，本文所研究部分不包括无人机系统等方面的专业知识，仅针对民用无人机这一具体事物所造成的安全问题进行研究。
我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义，仅仅表述为“起飞时空机质量等于或者小于7 千克的无人机为微型无人机”③。同时，国际航空联合会指定的比赛规定中明确规定“航空模型是一种具有一定的质量，有一定的尺寸大小限制，安装或者不安装发动机，不能够载人的航空飞行器”。根据以上规定可以看出，微型无人机与航空模型的概念界定较为模糊，这一问题也造成了下文所述的民用无人机管理存在的问题之一：管理主体不明确。
我国《民用航空法》中规定航空器分为两类：一是民用航空器，二是执行海关、警察、军事飞行任务的国家航空器④。如果按照此种标准划分则存在两个突出问题，一是《民用航空法》提供的划分标准已经不能适应无人机迅猛的发展趋势和广泛的应用范围，例如政府部门利用无人机进行救灾救援工作、利用无人机监测低空违章违建项目，此时则明显不属于《民用航空法》中规定的执行海关、警察、军事飞行任务，如果因此就按照《民用航空法》的标准将其划分为民用无人机显然是值得商榷的；二是仅仅从无人机的用途对无人机进行分类，很难解决特殊情形下无人机的概念性质问题。例如，紧急情况下军事、海关、警察部门征用民众个人用于娱乐的无人机执行军事任务或者侦察任务，应如何认定此处无人机的法律性质？如果单纯按照《民用航空法》规定的用途标准，此时的无人机处于军事、海关、警察部门的控制之下，应当是属于国家无人机航空器，但此时与该无人机的实质相违背。相反，在沙尘或者雨雪天气军事和警察部门无人机同电力公司共同进行电路情况监测，此时其法律性质是否又从国家无人机转换为民用无人机呢？因此，如果单单从无人机的用途去划分民用无人机与国家无人机，此种方式界定民用无人机的概念是不够准确的。
笔者认为，应当从无人机的“飞行目的”出发来界定民用无人机的概念。抛弃传统的《民用航空法》中的概念，将概念界定的关注点从无人机本身转移到无人机的飞行目的上。一方面，在解决无人机造成的治安问题赔偿上，若是以公务目的飞行的无人机造成的应适用国家赔偿，而以个人目的或者商业目的飞行的无人机造成的问题适用《民法》、《治安管理处罚法》等法律处理；另一方面，随着社会的进步与发展以及无人机井喷式的更新换代，我们也应当对民用无人机的概念进行合理的扩大解释。国家航空器的概念外延扩大，也不再局限于执行军事、海关、警察任务的航空器，而应拥有更加丰富的内涵。
综上所述，可以根据无人机的“飞行目的”作为界定标准，将本文所研究的民用无人机定义为：除执行军事、海关、警察等国家或政府公务飞行目的以外的无人机。按照这样的划分标准，不仅包含了传统的无人机区分的界定标准，还将近年来越来越多的政府机关使用的、拥有的无人机排除在外，解决了特殊情况下无人机性质不清难以管理的问题。
（二） 民用无人机的特点
目前我国民用无人机市场混乱，仅在某宝网上所售卖的民用无人机样式、型号就达上万种，价格区间跨度较大，从几百元的低级消费型无人机到几十万元的专业型无人机应有尽有。而且网站上所销售的还不乏军用无人机的仿制型号，例如美国的死神无人机。民用无人机市场混乱，民用无人机质量参差不齐为各种治安问题的出现埋下了隐患。笔者在本部分不再对民用无人机传统的特点，如体积小、操作简单、灵活度高等特点进行分析和介绍，而是结合我国当前民用无人机产业发展现状，以及我国国情分析我国民用无人机所有的特点。我国当前民用无人机主要特点有以下三点：
一是制造成本低。随着民用无人机内置芯片的微型化和低成本化，民用无人机的商业价值逐渐显现出来，导致我国民用无人机技术研发升级较快，成本更加低廉。我国当前无人机市场价格相比国外更为便宜，为迎合国外消费者，制造商也仿制出国外军用无人机型号进行销售，相对于其他国家我国无人机市场价格优势更大。
