我国民用无人机治安治理的现状、问题与对策
来源:尖兵之翼
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作者:高博特
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发布时间: 1506天前
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随着科学技术的迅猛发展、生产成本的不断下降和价格的亲民化以及操作的简易化，无人机已经开始从军事领域走向工业生产、人们的日常生活.....
我国目前没有一部在全国层面专门针对于民用无人机使用和管理的法律，只是在《民用航空法》和《通用航空飞行管理条例》中有简单地涉及到。虽然我国民航总局2015年12月出台《轻小型无人机运行（试行） 规定》，以及2016年7月出台《民用无人机驾驶员管理规定》等部门性规章，但其效力远不及法律的效力，对于民用无人机的使用和管理也未进行详细规定，无法适应民用无人机迅速发展新时期的要求。2020年7月，国务院办公厅正式印发《国务院2020年立法工作计划》，其中明确将《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的制定纳入国务院2020年立法工作计划。这一计划有望在该条例中能够明确民用无人机生产者、销售者、使用者以及监管者的具体责任，完善对于民用无人机的治安管理体系。
（三） 监管主体不明确
民用无人机概念的模糊所带来的首要问题就是民用无人机的管理主体不明确。我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义。虽然民航部门的管理规章规定了民航、军队、公安、海关、工商、体育等部门建立起联合监管处理机制，但实际难以落实，且民用无人机的监管意识和监管措施存在着严重的区域发展不平衡。在一些大城市和重点地区对于民用无人机的监管和治理也较为严格。例如北京、上海、重庆、深圳等城市，都有在各自行政区域内针对民用无人机的管理文件，但是其余的中小型城市就没有对于民用无人机禁飞区域等规定，甚至在一些人员聚集的大型群体活动现场也缺少对于民用无人机的管理和防范措施⑨。
我国当前民用无人机使用市场庞大，同时有着相当大的潜在用户群体，民用无人机数量和使用人数的井喷式增长，使得目前的监管机构、监管力度和监管经验等方面严重不足，无法应对繁重的监管任务，执法部门之间因任务量繁重，易造成执法推诿现象。当发生民用无人机伤人等违法现象时，民众首先做的都是向公安机关报告，公安机关日常管理任务繁重是否能够及时将危险扼杀暂且不谈，就单单从公安机关在处理此类案件时缺乏具体的法律依据和处理民用无人机的经验等情况来说，仅靠公安机关一方监管主体是无法应对海量民用无人机飞行活动的。即使民用无人机操作员有意配合执法，也往往是不知前往何处办理。由于监管主体不明确，当“黑飞”现象出现时公安机关只能通知民航、部队等专门部门处理，这样必然会导致贻误处理危机和隐患的最佳时机。
四、我国民用无人机治安治理的建议
无论从国家安全与城市治安防控体系建设的角度出发，还是从民用无人机标准化、行业化和规范管理使用的角度出发，都必须加强对民用无人机行业及其使用者重点管理，并从立法、行业标准、监管力量、科技水平、舆论教育等方面逐步完善民用无人机管理体系，逐步建立覆盖生产、销售和使用各个环节的民用无人机监管体系，补齐短板，让民用无人机在各个行业领域发挥作用的同时，也能保障人民的生命和财产安全。
（一） 建立系统完善的法律法规
保证民用无人机的生产、使用和管理有法可依，完善民用无人机的立法建设势在必行。完善民用无人机管理的法律体系，应当由国家层面的法律、主管部门的规章和地方政府规章以及相关行业协会的行业准则等共同构成，形成一套完整、系统的法律规范，以实现多层次的监管和指导。在行政法规方面，应当对生产、销售、操作人员资质、飞行区域、飞行行为等进行系统规定，形成权威性的行政法规，改变目前各个地方自定政策的现象；主管部门和地方政府的规章要结合本部门和本地区情况继续细化国务院相关行政法规；行业管理协会要重点解决民用无人机产业链各个环节上可能出现的问题。同时，立法水平应当尽可能与民用无人机迅速发展水平相适应，制定针对未来民用无人机发展的政策，引导和保护民用无人机产业良性发展。
（二） 加快形成无人机使用认证及备案制度
当前无人机仍然属于新兴科技产品，尤其是无人机民用的时间并不长，很多标准都是空白的，急需制定相关国家标准，明确各个功能和参数。如限制飞行高度、遥控距离、禁飞区域等。加快形成民用无人机使用国家安全认证制度，经过国家认证机构认证的民用无人机能够取得证书和贴认证标识，如果民用无人机经过改装无法达到国家认证标准则无法通过认证，这类民用无人机是不允许在我国起飞或者降落的。无人机实名制注册制度是世界上各个国家管理无人机的通用手段。我国应当完善民用无人机实名制注册备案制度，这将有助于统计我国当前民用无人机数量、类型和收集民用无人机使用者信息，在源头上加强对于民用无人机的管理力度，同时可以建立起我国民用无人机数据库，设立专门机关进行维护和数据更新，并且加强民用无人机实名制备案信息真实性审查，对民用无人机进行有效追踪管理，保证在民用无人机各类问题出现后，能够及时找到所有者。
（三） 建立健全协同管理机制
基于当前民用无人机管理部门不明确的现象，笔者认为，明确执法部门和执法力量尤为重要。首先，要建立健全一套协同管理方案，由政府牵头，公安、工商、质检、民航等部门通过联席会议、情况通报等方式参与民用无人机的管理。其次，在生产、销售、使用等环节还是由专门的具有执法资质的管理部门进行，在生产环节上质监部门有着丰富的工作经验，对于质检标准有着清晰的掌握；在销售环节上工商部门和公安部门是主要责任力量，工商部门从商品经营和商品质量上加以管理，公安部门从特殊行业的管理和购买者资质方面入手；使用环节由民航部门以及行业协会具体负责。公安机关应当建立管控民用无人机的专门执法力量，培养执法人员掌握多种无人机迫降方式，如开网式捕捉拦截、驱赶式拦截、电磁干扰式拦截等。严格执行现有法律法规，依法查处违规行为，针对“黑飞”严重造成扰乱单位和公共秩序的行为，可以依据《治安管理处罚法》第二十三条处罚。
（四） 大力研发民用无人机防御技术
大力研发民用无人机防御技术，限制住其任性自由的羽翼。继续完善和加强目前的“电子围栏限飞技术”，防止民用无人机越界飞行。同时研发更加有效的无人机拦截手段，完善目前使用的电磁拦截技术，开发激光拦截技术，将国际先进的无人机管理技术应用于管理实践。针对解决民用无人机新手在使用过程中易发生意外坠落的情形研发安全模式，在安全模式中会对无人机飞行高度加以限制，在操作不当的情况下，无人机也不会迅速从空中坠落，而是根据系统指示缓慢降落，大幅度减少新手在使用过程中因操作不当致使无人机坠落损害人身和财产安全的情况发生。
（五） 严格区分飞行资质考核
根据民用无人机飞行空域的不同可以将民用无人机的操作人员分为两类：一类是飞行高度接近或者超过民航、军事航空的民用无人机操作员；另一类是飞行高度远远低于军事航空、民航的高度的民用无人机操作员。第一类的无人机操作员适合采用持证飞行模式，因为此类飞行行为危险系数较大，专业性较强，操作能力要求较高，主体人数较少，可以由国家授权给无人机协会对其进行考核或者授权给某一部门进行考核，采取考取资格证的方式，考察操作技术和法规常识等理论知识，如果发现持证人有违规行为可以扣留资格证甚至吊销资格证。第二类的民用无人机操作员可以无需考取资格证，因为此类民用无人机操作员人数较为庞大，同时低空飞行技术要求不高，危险系数也较小。随着民用无人机技术的进步，很多低空操作都可以由智能系统简单操作完成。对于可能产生的风险由销售审核、安全教育、日常管理等方法解决。此外，要大力开展空域安全教育宣传工作，使社会公众、民用无人机的生产者、销售者、使用者熟悉民用无人机管理政策法规、管理办法，树立安全飞行意识。引导社会公众知法、懂法、守法，提高社会公众对于民用无人机飞行活动的安全意识，自觉遵守飞行秩序，营造民用无人机安全飞行的使用环境。
结 语
我国民用无人机产业的发展处于国际前列，在研发能力、技术更新、制造能力、应用程度、市场份额等方面都具有巨大的优势。近年来我国民用无人机产业发展迅猛，民用无人机数量呈井喷式增长，对于国家安全和公共安全形成巨大的潜在隐患。如何在民用无人机使用过程中保障安全，更好地发挥民用无人机在经济发展、社会进步中的作用，正是全球各国所面临的难题。相信只要我国各个相关职能部门能够协同管理，在信息资源共享方面加强协作，从法律法规顶层设计、专业技术研发、专项部门执法落实等方面全面发力，就可以完善落实民用无人机管理工作，保障国家、政府、企事业单位和公民个人的合法权益不受侵犯，保障民用无人机产业的创新发展和民众使用新技术的自由权利，让这些新技术、新事物为社会经济的发展作出更大的贡献。
注释：
①秦明、朱会：《军用无人机的发展趋势》，《飞航导弹》2007年第6期。
②⑧中投顾问：《2021—2025年中国无人机行业深度调研及投资前景预测报告》。
③中国民用航空局飞行标准司：《民用无人机驾驶员管理规定》。
④《中华人民共和国民用航空法》第二章第五条。
⑤艾瑞咨询：《2016年度民用无人机市场研究报告》。
