在新中国成立后,中国国防工业开始了真正崛起和迅速发展，由于特定的历史背景原因，政府在新中国国防工业的发展中扮演着十分特殊的角色。政府在军工运行中履行的职能和发挥的作用经历了一个不断变迁的过程。在这一过程中的不同阶段，政府的职能作用具有一些不同的特征，并对军工运行效率产生了不同的影响。

计划经济体制条件下政府发挥全能作用的职能调整

（1949—1978年）

新中国成立之初，我国国防工业基础十分薄弱。这一时期在国防工业发展的指导思想上，政府干预和调节成为军工科研生产资源配置的唯一形式，政府在国防工业运行中发挥着全能的作用，担当着“独角戏”的角色。政府不仅是国防工业军品的唯一购买者，而且是国防工业的唯一投资者、管制者和调控者，甚至是军工企业的直接经营者。这一时期政府职能的变迁，主要体现为管理机构的变革及职能范围的变更和调整。

为了加快新中国国防工业的发展，我国政府全面参与并加大了对军工发展的干预力度，成立了专门的军工管理机构，并在实践中不断地进行调整。新中国成立后，为了促进国防工业和民用工业的发展，1949年10月19日成立了重工业部，归口管理兵器工业。1950年在重工业部设立航空工业筹备组、兵器工业办公室，成立电信工业局和船舶工业局，负责组织军工生产和军工企业的调整工作。朝鲜战争的爆发，国防工业的重要性日益凸显。为了加快国防工业的发展步伐，中央决定加强国防工业的宏观管理。1951年1月4日，中共中央成立了中央军委兵工委员会。4月17日成立航空工业管理委员会。4月19日，将重工业部兵工办公室改组为兵工总局，统一规划和协调全国兵工的生产和建设，受中央军委兵工委员会领导。同时，为加快航空工业建设，政务院和中央军委将航空工业筹备组改组为重工业部航空工业局。1952年8月7日，成立第二机械工业部，统一管理国防工业，原属于重工业部的兵器工业和航空工业划归二机部管理。1953年4月，电信工业局划归二机部管理。我国国防工业实现了全国集中统一管理。

1956年11月16日，成立第三机械工业部，主管核工业建设和核武器研制工作。1958年2月，适应军民结合的需要，将原来管理国防工业的第二机械工业部与第一机械工业部、电机制造工业部合并，组成新的第一机械工业部，统管全国的机械工业。同时将管理核工业的第三机械工业部改名为第二机械工业部。同年10月，中央批准成立国防部国防科技委员会。1959年12月，中央决定成立中央军委国防工业委员会，对国防工业进行归口管理。1960年，将第一机械工业部管理国防工业的职能独立出来，设立第三机械工业部，管理全国的国防工业。同年底，将航空、船舶、电子工业的研究所从工业部门中独立出来，与军队的有关科研单位重组成立专业研究院，建制属于国防部，业务工作由国防科委统一领导。1961年12月20日，国务院成立国防工业办公室，并将其列入军队编制，归口管理二机部、三机部和国防科委所属范围工作，此后即撤销了国防工委。1963年国务院设立管理无线电工业的第四机械工业部、管理兵器工业的第五机械工业部、管理造船工业的第六机械工业部。从此，第三机械工业部只管理航空工业。1964年11月23日，中央决定组建第七机械工业部，统一管理航天工业的科研、设计、试制生产和基地建设工作。

1970年，国务院的机构和人员实行大精简，但国防部、第二至第七机械工业部保持不变，并划归军委办事组管辖，同时撤销国务院国防工办和中央国防工业政治部。1973年9月10日，经中央批准，成立国防工办，受国务院和中央军委领导，以国务院为主。主要任务是对国防工业的生产、建设和科研进行统筹规划，全面安排，组织实施。1974年4月，国务院、中央军委决定成立导弹工业总局，对外称为第八机械工业总局，此后又撤销第八机械工业总局，成立第八机械工业部。1977年11月14日，国务院、中央军委决定成立中央军委科学技术装备委员会，统一领导国防科学技术和国防工业生产工作。至改革开放初期，负责管理国防工业和装备生产的机构包括国务院所属的第二至第八机械工业部，以及国务院、中央军委双重领导，列入军队系列的国防科委、国防工办、科装委。其中，国防科委归口管理第二、第七机械工业部的工作，国防工办归口管理第三、四、五、六、八机械工业部工作。

通过这一时期军工管理体制的变迁情况可以发现，政府对国防工业的管理具有以下几个明显的特点：一是政府对国防工业实行的是高度集中管理的模式，中央高层设立专门的管理机构，如兵工委员会、国防科学技术委员会、国防工业委员会、科学技术装备委员会等，而且将其置于军事管理部门（中央军委、国防部）的直接领导之下，体现了国防工业完全服务于军事目的的特征。二是政府对国防工业的具体管理活动实行的是“军民分离”“行业分割”“科研生产分开”的管理方式。国防工业由专门的政府管理机构进行专门的管理，并进行具体的规划和指导。尽管期间有“军民结合”的思路，比如，1949年成立重工业部对军事和民用工业进行统一领导；1958年2月，将原来管理国防工业的二机部与一机部、电机部合并，组成新的一机部，统管全国机械工业。但不久国防工业就由专门独立的军工管理部门进行领导。不仅如此，国防工业的各行业也由专门的政府管理机构进行条条管理。至改革开放初，核工业、航空工业、电子工业、兵器工业、船舶工业、航天工业和导弹工业分别隶属于第二至第八机械工业部管理。不仅如此，国防工业的科研和生产活动也相互分离，分别由国防科委和国防工办两个不同的部门进行管理。三是军工管理机构调整和变动频繁，一般经过几年就要调整一次，有时一年之内进行几次调整，缺乏相对稳定性。

这一时期，政府对国防工业的管理的手段主要是行政手段和指令性计划。军工的资源配置、行业发展规划和空间布局都集中体现在政府的指令性计划中，而且军工发展计划在整个国民经济发展计划中处于十分突出的地位。比如，“一五”时期，在苏联援建的150个实际施工项目工程中，国防工业企业44个，其中航空工业12个、电子工业10个、兵器工业16个、航天工业2个、船舶工业4个。进入20世纪60年代，特别是“三五”计划以后，国防工业在政府的指令性计划中处于优先发展的地位。从“三五”计划开始，我国用了近三个五年计划时间实施了以“三线”建设为重点的国防工业发展战略，并投入了国家的大量经济资源。

计划经济体制时期我国政府在国防工业发挥的这种特殊作用，从巩固国防和发展经济的效率角度来讲，既有积极的影响，同时也存在一定的消极因素。其积极作用主要体现在以下几个方面：一是在比较短的时期内建立了比较完备的国防工业体系，实现了国防工业的跨越式发展。政府利用自身在资源配置方面的强制力量作用，集中资源发展国防工业，使我国在“一五”时期就先后建立了兵器、电子、船舶、航空、核、航天等现代国防工业部门。与新中国成立时相比，国防工业的发展已经跨越了好几个发展阶段，走过了西方国家用了一二百年时间所走过的道路。二是军工生产能力获得了迅速的提升，武器装备的研制生产实现了质的突破。这一时期的国防工业不仅专业门类齐全，而且科研手段基本配套，人才队伍素质高、力量强，装备生产能力和水平有了显著提高。这时不仅具备生产飞机、舰艇等大型装备的研制能力，而且具有尖端技术装备的研制生产能力，以原子弹、导弹和人造卫星的“两弹一星”为代表的先进军工技术和产品的研制相继获得成功。三是有力地带动了我国高技术产业和内地经济开发。国防工业属于高新技术产业，国防工业的高速发展不仅促进了武器装备生产水平的提高，而且带动了冶金、机械、化工、材料等一大批工业部门的进步和发展。历经十余年的“三线”建设，促进了内地省区的经济繁荣和科技文化的进步，给内地建设带来了发展机遇，为我国区域经济的进一步协调发展创造了必要的条件。

然而，政府在国防工业运行中发挥全能作用，也带来了许许多多消极影响。主要表现在以下几个方面：一是国防工业规模过大，资源投入过多，从而挤占了大量用于经济建设的资源，制约了整个国家的经济发展；二是基于安全考虑的“山、散、洞”的布局结构，导致军工生产的运输成本和协作成本居高不下，生产效率和经济效率较低；三是“军民分离”“条条分割”和“产研分开”的军工管理体制，不仅使军工和民用部门之间缺乏必要的分工协作，而且即使军工内部不同行业之间和科研与生产之间缺乏有效的分工协作关系，资源的重复配置和浪费现象比较突出，资源配置效率较低。

适应社会主义市场经济体制改革要求的政府职能转型（1979年至今）

1978年12月中共十一届三中全会开创了改革开放的新纪元，党和国家的工作重点转向以经济建设为中心，国防工业从服从和服务国家战略出发，实行了军民结合的发展方针，由单一面向国防建设转为面向四个现代化服务，尤其是在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，政府对国防工业的干预和管理也发生了根本性的转变，政府开始通过市场的渠道，利用市场机制作用对国防工业进行干预和调节。

为适应改革开放的需要，1982年5月4日，根据人大会议决定，二、三、四、五、七、八机部分别更名为核、航空、电子、兵器、航天工业部和中国船舶工业总公司。5月10日，国务院、中央军委批准国防科委、国防工办、中央军委科学技术装备委员办公室（军委科装办）合并，组建中国人民解放军国防科学技术工业委员会，同时称中华人民共和国国防科学技术工业委员会（简称国防科工委）。隶属中央军委建制，接受国务院、中央军委双重领导。1983年3月14日，国务院、中央军委决定将电子、船舶工业有关武器装备科研、生产业务统一归口到国防科工委，并与国家经委实行双重领导。1986年，撤销机械、兵器工业部，成立国家机械工业委员会，对全国机械行业实行统一规划。1988年4月9日，七届人大一次会议决定撤销航空、航天工业部，成立航空航天工业部，撤销国家机械委和电子工业部，成立机械电子工业部；撤销核工业部，成立核工业总公司，由能源部归口管理。5月，国务院总理办公室决定，中国船舶工业总公司由机械电子工业部归口管理。1990年1月8日，国务院、中央军委决定成立中国兵器工业总公司。1991年决定组建中国电子工业总公司。1993年撤销航空航天工业部，组建航空工业总公司、航天工业总公司，撤销机械电子工业部，分别组建机械工业部和电子工业部。

1998年3月10日，九届人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，撤销1982年5月10日成立的国防科工委，按照“军政分开”“供需分开”的原则，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及各军工总公司承担的政府职能统一起来，组建新的国防科工委，作为国务院的职能管理部门之一；保留国家航天局和国家原子能机构，对外代表国家、对内作为国防科工委的机构。同时，以原国防科工委和总参谋部装备部为主体，组建隶属于中央军委领导的总装备部。4月新组建的中华人民共和国国防科学技术工业委员会和中国人民解放军总装备部正式成立。2007年，中共十七大明确提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的发展目标。根据十七大的有关精神，2008年召开的十一届全国人大一次会议就国防工业管理的行政部门设置作了调整和改革。即将国防科工委、信息产业部、国务院信息化工作办公室和国家烟草专卖局合并组建工业和信息化部，新组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理，不再保留国防科技工业委员会。经过改革开放后国防工业管理体制改革的不断深化，政府对国防工业的干预和管理模式发生了重大变化。主要体现在以下几个方面：

一是逐步由军事机构主导的供求合一管理模式转型为各司其职的供求分离管理模式。新中国成立后，政府对军工的管理采取的是军事机构主导的供求合一的管理模式，具有典型的“军事化”管理特征。针对市场经济条件下这一体制暴露出来的弊端，1998年，组建解放军总装备部和国务院国防科工委，2008年撤消国防科工委新组建隶属工业与信息化部，成立国家国防科工局，分别承担着装备需求管理职能和军工行业管理职能，政府对军工的管理由供求合一模式转型为供求分离模式。

二是逐步由政企不分的管理模式转型为政企分开的管理模式。政府对国防工业的管理长期以来基本上政企不分，政府部门从资源分配、计划制定和实施等方面对军工科研生产单位进行全面控制，军工科研生产单位事实上是政府部门的一个附属机构。改革开放后，与市场取向改革相适应，按照“政企分开”的原则对军工管理模式逐步进行了重大改革。先是撤销相关政府行业管理机构，成立船舶、核、兵器、航空、航天、电子工业总公司，但军工总公司仍然承担一定的政府职能。1998年，进一步按照“政企分开”原则，将军工总公司的政府职能独立出来转入国防科工委，并以军工总公司为基础，通过分拆改组为十大军工集团公司。各军工集团公司按照《公司法》注册，由国资委授权，作为国有资产出资人代表，对所辖全资企业和控股企业进行管理，实行企业化经营。

三是逐步由政资不分的管理模式转型为政资分开的管理模式。通过1998年和2003年政府行政管理体制改革和职能调整，按照“政资分开”的原则，国防科工委作为国务院主管国防科技工业的行政部门。在国有资产管理方面，则由国务院的特设机构国有资产管理委员会（国资委）行使国有资产出资人职责，对国防科技工业的主体——军工集团公司进行资产管理，并负责对军工集团公司的业绩进行考核管理。

四是逐步由军工行业相互分割的管理模式转型为集中统一的管理模式。长期以来，政府对军工不同行业管理采取的是相互分割的管理模式，核、航空、电子、兵器、船舶、航天和导弹工业分别由不同行业主管部门分工负责，相互之间难于协调和统筹。改革开放后，针对这种体制暴露出来的弊端，逐步采取了集中统一的管理模式。先是将航空、航天，以及兵器、电子等业务相近管理部门进行合并，成立国务院国防科技工业主管部门对国防工业全行业进行集中统一管理。

国防工业运行中的政府职能转型，不仅更加注重政府职能的合理定位，而且重视和发挥市场机制的调节作用，因而对提高国防工业运行效率产生了积极作用。主要表现在：一是确立军事部门独立的采购主体地位，使其能够依据军事科技、现代战争、国家军事战略和安全环境等制定更加确实可行的武器装备发展规划，并在军费预期约束下精打细算，充当精明买主的角色，不仅可节省武器装备采购费用，提高武器装备采购效率，促进武器装备的快速发展，而且可为军工科研生产单位提供外部压力，迫使军工科研生产加强管理，不断提高军工科研生产效率和企业经济效益，从而提高资源配置效率。二是按照军品供需分离原则逐步建立集中统一的军工行业行政管理部门，一方面，政府行政部门可以专司于制定军工行业的发展规划和法规等政府职能，有助于形成比较完善的宏观调控体系和依法行政，提高政府的行政能力和行政效率；另一方面，可打破长期以来条块分割、多头领导、各自为政的行业管理格局，有助于打破行业限制，使市场机制在不同行业之间能够更充分地发挥作用，这不仅提高了军工的社会分工协作水平，而且进一步优化了军工资源配置。（国防大学）

本文来自：《国防科技工业》杂志