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我国民用无人机治安治理的现状、问题与对策
随着科学技术的迅猛发展、生产成本的不断下降和价格的亲民化以及操作的简易化，无人机已经开始从军事领域走向工业生产、人们的日常生活.....
摘要：随着科学技术的迅猛发展、生产成本的不断下降和价格的亲民化以及操作的简易化，无人机已经开始从军事领域走向工业生产、人们的日常生活。如今民用消费级无人机主要应用于个人娱乐，民用工业级无人机则广泛应用于气象监测、摄影航拍、农业监测、电力巡检、森林火灾探测、交通监测、货物运输及应急救援等领域。民用无人机在给我们的生产生活带来各种便利的同时，其所带来的安全隐患也逐渐暴露出来，扰乱国家航空管理秩序，存在被不法分子用于违法犯罪的隐患。我们应当通过建立系统完善的法律法规、加快形成无人机使用认证及备案制度、建立健全协同管理机制、大力研发民用无人机防御技术、严格区分飞行资质考核这五个方面，以保障民用无人机行业持续健康发展。
与此同时，民用无人机数量的井喷式增长带来了巨大的监管空白地带和安全隐患。民用无人机在各个行业领域为人们提供便利的同时，再次向人类提出了一个问题：人类在与先进科技互动的同时如何应对其带来的安全问题，人类不得不为自己的行为划定边界。近年来，民用无人机造成的安全隐患案例不胜枚举，如“无人机闯入航空领域干扰正常航班”“无人机飞行失控坠落伤人”“无人机抛洒恐怖主义宣传材料、毒品”“无人机偷拍窃取公民隐私和商业秘密”等事件。
当前，理论界对于民用无人机的研究大多集中于如何提升与完善其技术与应用层面，很少涉及到解决其迅猛发展所带来的治安问题。民用无人机数量爆发式地增长使得民用无人机所造成的安全隐患也愈演愈烈，而国内却没有一整套应对民用无人机治安问题的治理方案。在目前的情况下，我国急需建立一整套民用无人机的治安管理体系，在民用无人机未来的立法和管理过程当中，能够及时的把散落在各个环节上的部门规章以及地方规章统一起来，形成一个系统性、规范性的无人机管理法规体系，以填补当前民用无人机监管空白地带，管理好民用无人机生产者、销售者、操作者，规范飞行空域、飞行行为、飞行规则和监管等各个环节，保障国家、政府组织、企事业单位和个人的合法权益不受侵犯，促进我国民用无人机产业稳定、和谐、持续地发展。
（一） 民用无人机的概念
我国民航总局出台的《民用无人机驾驶员管理规定》，其中也仅仅定义了何为无人机、何为无人机系统等概念，却没有对民用无人机的概念加以阐述。民用无人机按照用途可分为民用工业级无人机和民用消费级无人机，民用工业级无人机主要用于农业、植物保护、灾难救援、勘探、新闻报道、测绘监控等领域；民用消费级无人机主要用于娱乐航拍、遥控玩具等领域。无人机最早出现是在第一次世界大战时期的英国，在第二次世界大战之后战争残留的小型飞机被改装作为特殊研究使用或者是靶机，开创了近代无人机使用的先河。伴随着电子科学技术的进步，无人机开始在侦察任务上显示出它的稳定性和重要性。20 世纪60年代初，美国军队首次在海湾战争中使用多功能无人机执行侦察任务，获取各种战场情报信息。无人机诞生之初主要是用于军事战争方面，军事无人机向民用无人机推广的过程中，曾一度遭受我国航空管理部门的强烈反对，理由是民用无人机的推广将严重威胁空域航空的安全。近年来，伴随着科学技术的迅猛发展，无人机行业市场呈井喷式膨胀，民用无人机在公安、消防、农业、商业、摄影录像以及抢险、科研等领域扮演着越来越重要的角色。民用无人机行业不仅在短短几年内完成了技术上的更新换代，而且已经超越了传统意义上军事无人机的概念范围。伴随着市场需求的不断增加，民用无人机为政府行政部门、企事业单位、公民个人所大量使用。从越来越多的电视节目采用无人机拍摄到快递行业尝试采用无人机配送快递，无人机被广泛地运用于各行各业的各种需求之上，民用无人机距离大众并不遥远，已经开始逐渐成为我们日常生活的一部分。“无人机”这一概念的外延十分广泛，是一个很大的整体，本文所研究部分不包括无人机系统等方面的专业知识，仅针对民用无人机这一具体事物所造成的安全问题进行研究。
我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义，仅仅表述为“起飞时空机质量等于或者小于7 千克的无人机为微型无人机”③。同时，国际航空联合会指定的比赛规定中明确规定“航空模型是一种具有一定的质量，有一定的尺寸大小限制，安装或者不安装发动机，不能够载人的航空飞行器”。根据以上规定可以看出，微型无人机与航空模型的概念界定较为模糊，这一问题也造成了下文所述的民用无人机管理存在的问题之一：管理主体不明确。
我国《民用航空法》中规定航空器分为两类：一是民用航空器，二是执行海关、警察、军事飞行任务的国家航空器④。如果按照此种标准划分则存在两个突出问题，一是《民用航空法》提供的划分标准已经不能适应无人机迅猛的发展趋势和广泛的应用范围，例如政府部门利用无人机进行救灾救援工作、利用无人机监测低空违章违建项目，此时则明显不属于《民用航空法》中规定的执行海关、警察、军事飞行任务，如果因此就按照《民用航空法》的标准将其划分为民用无人机显然是值得商榷的；二是仅仅从无人机的用途对无人机进行分类，很难解决特殊情形下无人机的概念性质问题。例如，紧急情况下军事、海关、警察部门征用民众个人用于娱乐的无人机执行军事任务或者侦察任务，应如何认定此处无人机的法律性质？如果单纯按照《民用航空法》规定的用途标准，此时的无人机处于军事、海关、警察部门的控制之下，应当是属于国家无人机航空器，但此时与该无人机的实质相违背。相反，在沙尘或者雨雪天气军事和警察部门无人机同电力公司共同进行电路情况监测，此时其法律性质是否又从国家无人机转换为民用无人机呢？因此，如果单单从无人机的用途去划分民用无人机与国家无人机，此种方式界定民用无人机的概念是不够准确的。
笔者认为，应当从无人机的“飞行目的”出发来界定民用无人机的概念。抛弃传统的《民用航空法》中的概念，将概念界定的关注点从无人机本身转移到无人机的飞行目的上。一方面，在解决无人机造成的治安问题赔偿上，若是以公务目的飞行的无人机造成的应适用国家赔偿，而以个人目的或者商业目的飞行的无人机造成的问题适用《民法》、《治安管理处罚法》等法律处理；另一方面，随着社会的进步与发展以及无人机井喷式的更新换代，我们也应当对民用无人机的概念进行合理的扩大解释。国家航空器的概念外延扩大，也不再局限于执行军事、海关、警察任务的航空器，而应拥有更加丰富的内涵。
综上所述，可以根据无人机的“飞行目的”作为界定标准，将本文所研究的民用无人机定义为：除执行军事、海关、警察等国家或政府公务飞行目的以外的无人机。按照这样的划分标准，不仅包含了传统的无人机区分的界定标准，还将近年来越来越多的政府机关使用的、拥有的无人机排除在外，解决了特殊情况下无人机性质不清难以管理的问题。
（二） 民用无人机的特点
目前我国民用无人机市场混乱，仅在某宝网上所售卖的民用无人机样式、型号就达上万种，价格区间跨度较大，从几百元的低级消费型无人机到几十万元的专业型无人机应有尽有。而且网站上所销售的还不乏军用无人机的仿制型号，例如美国的死神无人机。民用无人机市场混乱，民用无人机质量参差不齐为各种治安问题的出现埋下了隐患。笔者在本部分不再对民用无人机传统的特点，如体积小、操作简单、灵活度高等特点进行分析和介绍，而是结合我国当前民用无人机产业发展现状，以及我国国情分析我国民用无人机所有的特点。我国当前民用无人机主要特点有以下三点：
一是制造成本低。随着民用无人机内置芯片的微型化和低成本化，民用无人机的商业价值逐渐显现出来，导致我国民用无人机技术研发升级较快，成本更加低廉。我国当前无人机市场价格相比国外更为便宜，为迎合国外消费者，制造商也仿制出国外军用无人机型号进行销售，相对于其他国家我国无人机市场价格优势更大。
二是易被改装。目前民用无人机的改装技术越来越普及，很多网站和论坛上面的无人机发烧友积极主动地“交流”着无人机改装的经验和技巧。民用无人机经过简单地改装完全可以执行监视任务，易侵犯公民隐私、商业秘密。同时，某些无人机厂商会根据用户需求开展定制无人机业务，帮助其完成无人机的“改装”。
三是生存能力强、隐蔽性好。民用无人机相比航空飞机或者军用无人机，无论是占地体积、起飞质量还是无线电信号反射面积都要比后二者小很多，加上民用无人机精巧的结构以及合理的改装，使其被发现和侦测到的概率几乎为零。同时，由于民用无人机的飞行一般不受人为因素的制约，仅受地理环境、天气等自然因素的影响，民用无人机可以轻易达到适合其特点的高度、速度等，也可以通过加速、升降、转弯等，增加其隐蔽性和生存能力。此外，飞行技巧同样也是无人机爱好者热衷于探讨的问题。
（一） 民用无人机操作员资质难以监管
相较于机动车驾驶员严格的资质审查和考试过程，民用无人机的操作员资质水平参差不齐，民用无人机入门“门槛低”，绝大多数的民用无人机处于“黑飞”的状态。对于机动车的监管主要是从驾驶员资质、驾驶证件以及交通规则三个方面进行，在这几个方面做好监管工作，机动车就可以安全顺利地上路通行。同样，加强民用无人机操作员资质的管理，是解决民用无人机“黑飞”状态的治本之策。根据《2016年度民用无人机市场研究报告》中的数据分析，保守估计今年起中国每年将卖出30万架无人机，可以推算的潜在使用人数在十五万人以上，但前者基本都处于“黑飞”状态，“黑飞”意味着飞行行为没有经过批准，无人机操作员也没有执照，飞行活动更不会向主管部门申请许可⑤。这些“黑飞”的民用无人机一旦侵入重要区域空域，引发的问题将更加严重，造成安全问题与安全事故之后同样也难以找到责任人，难以实现对违法人员进行法律的制裁和教育。民用无人机部分操作员素质有待提高。
随着“自媒体”时代的到来，越来越多的人使用无人机拍摄自然风光、城市建筑、比赛活动等，并上传网络。虽然有的地区和场所明确规定禁止无人机的飞行，但是个别无人机操作员为了获取第一手素材、获得高质量的作品效果，对于禁飞规定置若罔闻，对于可能存在的安全隐患置之不理，发生安全事故很难找到责任人员。同时，民用无人机具有一定时间的续航能力，可以配备高清的拍照摄影设备，可以持续地记录视频、传输视频，容易被不法分子用来偷拍偷录，侵犯个人隐私和商业秘密。民用无人机体积小造成难以被雷达等监测设备发现，在发现的时候距离也已经很近，采取应急措施往往难以有效避免安全事故。比如：城市上空升降坠落小型民用无人机造成人员人身和财产损害。2016年10月，浙江宁波一架民用无人机在飞行过程中失控，坠落过程中砸中高速路上正在行驶的货车，致使两人受伤；2015年6月至7月之间，仅在台北101 大楼就曾经发生过3 次民用无人机在飞行起降过程中坠落事件，险些砸伤行人。民用无人机的高频率使用、使用者资质参差不齐，带来的是坠机频次的升高，危害公共安全⑥。另外，在未事先申请飞行的情况下，谁也无法弄清楚操作人员是谁；在人员密集区域或者线路密集区域，无人机操作员因操作不慎将无人机缠到电线或者路灯上，会造成很严重的安全事故；更为重要的是一旦民用无人机操作人员隐瞒事故逃逸，警察到达案发现场时很难判定谁是“肇事者”。
（二） 民用无人机买售随意
以民用无人机在互联网上的售卖为例，仅在某宝网上搜索“无人机”字样，就可以搜索到10 万多件商品，并且这一数据很可能过于保守。当前民用无人机公开售卖，从几十元的低端消费型民用无人机到几十万元专业型民用无人机，购买过程简单并无需办理任何手续，“一手交钱一手交货”，且价格门槛也不高。伴随着互联网贸易的发展，民用无人机的售卖秩序更加混乱，某宝网作为一个全国性的互联网贸易平台，为买卖双方都提供了便捷的服务，却没有对于销售产品的安全问题进行把关。无人机销售商家最在意的是销售所获得的金钱利润以及用户的满意程度，至于对售卖出去的民用无人机作何用途，购买者是否具有操作无人机的资质并不关心。
以某宝网大疆官方无人机大疆精灵Phantom 4 Advanced 专业智能航拍无人机为例，该机型配备1英寸2000 万像素影像传感器，可拍摄4K/60fps 视频，并以14 张/秒的速度拍摄静态图片，操控距离达7000 米，续航时间长达30 分钟，完全可以被用作监视或者军事侦察机使用。随着无人机的改装技术愈发简单化、普及化，很多私家侦探利用民用无人机偷拍偷录收集证据，侵犯公民个人隐私和商业秘密的情况也愈发多见。在一些西方国家甚至有人在民用娱乐型无人机上安装枪支和弹药，其危险程度可想而知。更严重的是部分国内性能较强的民用无人机已经销售至国外，经过改装被一些国家或组织用作军事武器。可以想象如果犯罪分子或者恐怖分子随意购买大量性能完备、设备齐全的民用无人机并加以改装，将这些经过改装的民用无人机伪装成普通的民用无人机进行悬挂标语、抛撒传单、携带一些武器等，进入到国家重要建筑和工程项目、军事基地等地方的上空或者是人员集中地区进行破坏活动，将会制造严重的公共安全事故，影响社会的稳定发展。
（三） 民用无人机实名制难以落实
民用无人机行业目前没有系统的监管工作体系，在生产、销售、使用等环节缺乏管理，生产者、销售者、使用者责任的落实缺乏有效监督。2017年6月我国民航总局出台《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，规定要求从2017年6月1日起民用无人机拥有者必须实名制登记。然而实名制登记系统上线的第一天就负面评价无数，不仅包含系统设计界面的问题，同时也被指出了很多存在的漏洞⑦。民用无人机的实名注册登记系统需要填写姓名和身份证号等信息，即使虚假填写也能够顺利通过系统认证；对于手机号、邮箱、证件号码、地址等信息也不会进行真实性的确认，甚至民用无人机的序列号也可以乱填，同样可以通过认证，并且认证成功之后生成的二维码通过普通手机就可以识别，易泄露使用者的个人信息。截至2019年末，我国民航业无人机拥有者注册用户达37.1 万个，较2018年末增长了10 万个，同比增长36.9%。其中个人用户为32.4 万个，比上年增长了8.4 万个；企业、事业、机关法人单位用户为4.7 万个，比上年增长了1.6 万个⑧。注册用户虽然增长明显但是所占比重依旧很低。尽管当前民用无人机实名制存在很多漏洞，但民用无人机的实名制是民用无人机监管迈出的重要一步，有助于统计我国当前民用无人机数量、收集民用无人机使用者信息，在源头上加强对于民用无人机的管理力度。
（一） 产业标准不健全
当前我国无人机市场发展迅猛，然而目前无人机的制造缺乏统一的技术质量标准，军队工业集团、科研机构、高等院校、企业等单位和机构都十分看好无人机未来的发展前景，大量投资设厂研发无人机。民用无人机的适航情况主要受无人机本身的安全和质量状况影响，无人机的质量安全对于无人机的安全使用十分关键，民用无人机的飞行活动主要是依靠操作员与无人机之间高效准确的配合来完成，从这个角度来说对于无人机制造是具有较高技术要求的。由于当前民用无人机的制造缺乏统一的行业标准，不同厂商生产出的民用无人机性能参差不齐，很容易发生民用无人机在升降过程中坠落伤人伤物事件。同时，民用无人机的销售环节门槛也较低，导致目前民用无人机市场鱼龙混杂，以次充好的情况时有发生。国内某些民用无人机制造厂商技术含量不高，制造企业没有统一标准的质量管理体系和质量监督体系，急需建立一套关于民用无人机的质量监管体系和产业标准。
（二） 监管法规不完善
当前我国关于民用无人机管理的法律法规较为笼统，缺乏细化的规定，无法快速适应高速发展的民用无人机应用现实需求。国内现有的航空法规和无人机管理办法主要是针对于传统航空器和传统的无人机，民用无人机因使用者需求的不断增加和改变已经产生诸多新的特点。因此，需要在对于民用无人机的管理实践中，在现有法规的基础之上，做出细化和特殊处理。比如现行的《通用航空飞行管理条例》中规定“个人或者单位在使用航空器进行航空拍摄时，必须在提出申请飞行计划的同时提交有效的任务批准文件”，而对于民用无人机而言，航拍摄影是其最受欢迎也是最普及的功能，使用者中有大量的摄影爱好者。如果要求每一次航拍摄影飞行都要提交飞行计划、飞行任务内容和审批文件，显然是难以实现的。因此，对于民用无人机的管理应当从实际情况出发，对于原规定进行进一步修改。
我国目前没有一部在全国层面专门针对于民用无人机使用和管理的法律，只是在《民用航空法》和《通用航空飞行管理条例》中有简单地涉及到。虽然我国民航总局2015年12月出台《轻小型无人机运行（试行） 规定》，以及2016年7月出台《民用无人机驾驶员管理规定》等部门性规章，但其效力远不及法律的效力，对于民用无人机的使用和管理也未进行详细规定，无法适应民用无人机迅速发展新时期的要求。2020年7月，国务院办公厅正式印发《国务院2020年立法工作计划》，其中明确将《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的制定纳入国务院2020年立法工作计划。这一计划有望在该条例中能够明确民用无人机生产者、销售者、使用者以及监管者的具体责任，完善对于民用无人机的治安管理体系。
（三） 监管主体不明确
民用无人机概念的模糊所带来的首要问题就是民用无人机的管理主体不明确。我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义。虽然民航部门的管理规章规定了民航、军队、公安、海关、工商、体育等部门建立起联合监管处理机制，但实际难以落实，且民用无人机的监管意识和监管措施存在着严重的区域发展不平衡。在一些大城市和重点地区对于民用无人机的监管和治理也较为严格。例如北京、上海、重庆、深圳等城市，都有在各自行政区域内针对民用无人机的管理文件，但是其余的中小型城市就没有对于民用无人机禁飞区域等规定，甚至在一些人员聚集的大型群体活动现场也缺少对于民用无人机的管理和防范措施⑨。
我国当前民用无人机使用市场庞大，同时有着相当大的潜在用户群体，民用无人机数量和使用人数的井喷式增长，使得目前的监管机构、监管力度和监管经验等方面严重不足，无法应对繁重的监管任务，执法部门之间因任务量繁重，易造成执法推诿现象。当发生民用无人机伤人等违法现象时，民众首先做的都是向公安机关报告，公安机关日常管理任务繁重是否能够及时将危险扼杀暂且不谈，就单单从公安机关在处理此类案件时缺乏具体的法律依据和处理民用无人机的经验等情况来说，仅靠公安机关一方监管主体是无法应对海量民用无人机飞行活动的。即使民用无人机操作员有意配合执法，也往往是不知前往何处办理。由于监管主体不明确，当“黑飞”现象出现时公安机关只能通知民航、部队等专门部门处理，这样必然会导致贻误处理危机和隐患的最佳时机。
（一） 建立系统完善的法律法规
保证民用无人机的生产、使用和管理有法可依，完善民用无人机的立法建设势在必行。完善民用无人机管理的法律体系，应当由国家层面的法律、主管部门的规章和地方政府规章以及相关行业协会的行业准则等共同构成，形成一套完整、系统的法律规范，以实现多层次的监管和指导。在行政法规方面，应当对生产、销售、操作人员资质、飞行区域、飞行行为等进行系统规定，形成权威性的行政法规，改变目前各个地方自定政策的现象；主管部门和地方政府的规章要结合本部门和本地区情况继续细化国务院相关行政法规；行业管理协会要重点解决民用无人机产业链各个环节上可能出现的问题。同时，立法水平应当尽可能与民用无人机迅速发展水平相适应，制定针对未来民用无人机发展的政策，引导和保护民用无人机产业良性发展。
（二） 加快形成无人机使用认证及备案制度
当前无人机仍然属于新兴科技产品，尤其是无人机民用的时间并不长，很多标准都是空白的，急需制定相关国家标准，明确各个功能和参数。如限制飞行高度、遥控距离、禁飞区域等。加快形成民用无人机使用国家安全认证制度，经过国家认证机构认证的民用无人机能够取得证书和贴认证标识，如果民用无人机经过改装无法达到国家认证标准则无法通过认证，这类民用无人机是不允许在我国起飞或者降落的。无人机实名制注册制度是世界上各个国家管理无人机的通用手段。我国应当完善民用无人机实名制注册备案制度，这将有助于统计我国当前民用无人机数量、类型和收集民用无人机使用者信息，在源头上加强对于民用无人机的管理力度，同时可以建立起我国民用无人机数据库，设立专门机关进行维护和数据更新，并且加强民用无人机实名制备案信息真实性审查，对民用无人机进行有效追踪管理，保证在民用无人机各类问题出现后，能够及时找到所有者。
（三） 建立健全协同管理机制
基于当前民用无人机管理部门不明确的现象，笔者认为，明确执法部门和执法力量尤为重要。首先，要建立健全一套协同管理方案，由政府牵头，公安、工商、质检、民航等部门通过联席会议、情况通报等方式参与民用无人机的管理。其次，在生产、销售、使用等环节还是由专门的具有执法资质的管理部门进行，在生产环节上质监部门有着丰富的工作经验，对于质检标准有着清晰的掌握；在销售环节上工商部门和公安部门是主要责任力量，工商部门从商品经营和商品质量上加以管理，公安部门从特殊行业的管理和购买者资质方面入手；使用环节由民航部门以及行业协会具体负责。公安机关应当建立管控民用无人机的专门执法力量，培养执法人员掌握多种无人机迫降方式，如开网式捕捉拦截、驱赶式拦截、电磁干扰式拦截等。严格执行现有法律法规，依法查处违规行为，针对“黑飞”严重造成扰乱单位和公共秩序的行为，可以依据《治安管理处罚法》第二十三条处罚。
（四） 大力研发民用无人机防御技术
大力研发民用无人机防御技术，限制住其任性自由的羽翼。继续完善和加强目前的“电子围栏限飞技术”，防止民用无人机越界飞行。同时研发更加有效的无人机拦截手段，完善目前使用的电磁拦截技术，开发激光拦截技术，将国际先进的无人机管理技术应用于管理实践。针对解决民用无人机新手在使用过程中易发生意外坠落的情形研发安全模式，在安全模式中会对无人机飞行高度加以限制，在操作不当的情况下，无人机也不会迅速从空中坠落，而是根据系统指示缓慢降落，大幅度减少新手在使用过程中因操作不当致使无人机坠落损害人身和财产安全的情况发生。
（五） 严格区分飞行资质考核
根据民用无人机飞行空域的不同可以将民用无人机的操作人员分为两类：一类是飞行高度接近或者超过民航、军事航空的民用无人机操作员；另一类是飞行高度远远低于军事航空、民航的高度的民用无人机操作员。第一类的无人机操作员适合采用持证飞行模式，因为此类飞行行为危险系数较大，专业性较强，操作能力要求较高，主体人数较少，可以由国家授权给无人机协会对其进行考核或者授权给某一部门进行考核，采取考取资格证的方式，考察操作技术和法规常识等理论知识，如果发现持证人有违规行为可以扣留资格证甚至吊销资格证。第二类的民用无人机操作员可以无需考取资格证，因为此类民用无人机操作员人数较为庞大，同时低空飞行技术要求不高，危险系数也较小。随着民用无人机技术的进步，很多低空操作都可以由智能系统简单操作完成。对于可能产生的风险由销售审核、安全教育、日常管理等方法解决。此外，要大力开展空域安全教育宣传工作，使社会公众、民用无人机的生产者、销售者、使用者熟悉民用无人机管理政策法规、管理办法，树立安全飞行意识。引导社会公众知法、懂法、守法，提高社会公众对于民用无人机飞行活动的安全意识，自觉遵守飞行秩序，营造民用无人机安全飞行的使用环境。
注释：
①秦明、朱会：《军用无人机的发展趋势》，《飞航导弹》2007年第6期。
②⑧中投顾问：《2021—2025年中国无人机行业深度调研及投资前景预测报告》。
③中国民用航空局飞行标准司：《民用无人机驾驶员管理规定》。
④《中华人民共和国民用航空法》第二章第五条。
⑤艾瑞咨询：《2016年度民用无人机市场研究报告》。
⑥沈磊磊：《如何让民用无人机安全飞翔》，《人民公安报》2017年第4期。
⑦周宵鹏：《无人机实名制有名无实期待后招》，《法制日报》2017年第6期。
⑨冬月：《加强无人机监管的若干思考》，《呼伦贝尔学院学报》2017年第3期。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“枫桥经验视阈下的基层社会治理绩效评价研究”（项目编号：18BSH017）
中图分类号：D922
文献标识码：A
文章编号：2096-5982（2021） 02-0039-07
作者简介：高园，中南财经政法大学刑事司法学院，中南财经政法大学反恐怖主义研究中心助理研究员，湖北武汉，430073。
引 言
无人机是利用无线电遥控设备和自备的程序控制装置操纵的不载人航空器的简称，英文常用Unmanned Aerial Vehicle 表示，缩写为UAV①。根据中投顾问发布的《2021—2025年中国无人机行业深度调研及投资前景预测报告》显示，2016—2019年我国无人机市场规模逐年增长，2019年我国无人机市场规模为238 亿元，同比增长38.43%②。中国作为无人机航空产业的领军国家，在世界民用无人机市场的地位不断巩固，民用无人机产业发展前景和未来应用被十分看好。同时，民用无人机因其成本低、操作简易、灵活度高、隐蔽性好等不可替代的优势，被世界各国城市公安部门所青睐，我国也不例外。目前，我国已经有25 个省、自治区、直辖市的公安机关，147 个执法一线部门，配备了近300 架警用无人机，我国北京、上海、深圳、重庆等多个城市，均已利用无人机打造全方位的空中警务平台，大力发展警用航空，组建警用航空机队，实现协助完成隐蔽侦察、巡逻布控、救灾消防等公安工作。与此同时，民用无人机数量的井喷式增长带来了巨大的监管空白地带和安全隐患。民用无人机在各个行业领域为人们提供便利的同时，再次向人类提出了一个问题：人类在与先进科技互动的同时如何应对其带来的安全问题，人类不得不为自己的行为划定边界。近年来，民用无人机造成的安全隐患案例不胜枚举，如“无人机闯入航空领域干扰正常航班”“无人机飞行失控坠落伤人”“无人机抛洒恐怖主义宣传材料、毒品”“无人机偷拍窃取公民隐私和商业秘密”等事件。
当前，理论界对于民用无人机的研究大多集中于如何提升与完善其技术与应用层面，很少涉及到解决其迅猛发展所带来的治安问题。民用无人机数量爆发式地增长使得民用无人机所造成的安全隐患也愈演愈烈，而国内却没有一整套应对民用无人机治安问题的治理方案。在目前的情况下，我国急需建立一整套民用无人机的治安管理体系，在民用无人机未来的立法和管理过程当中，能够及时的把散落在各个环节上的部门规章以及地方规章统一起来，形成一个系统性、规范性的无人机管理法规体系，以填补当前民用无人机监管空白地带，管理好民用无人机生产者、销售者、操作者，规范飞行空域、飞行行为、飞行规则和监管等各个环节，保障国家、政府组织、企事业单位和个人的合法权益不受侵犯，促进我国民用无人机产业稳定、和谐、持续地发展。
一、民用无人机概述
民用无人机最早是由军事无人机演变而来，目前仍属于新兴事物，2015年被称为“民用无人机元年”，想要详尽分析民用无人机治安治理存在的问题并提出相应的解决对策，对民用无人机的概念界定和特点分析是必不可少的。（一） 民用无人机的概念
我国民航总局出台的《民用无人机驾驶员管理规定》，其中也仅仅定义了何为无人机、何为无人机系统等概念，却没有对民用无人机的概念加以阐述。民用无人机按照用途可分为民用工业级无人机和民用消费级无人机，民用工业级无人机主要用于农业、植物保护、灾难救援、勘探、新闻报道、测绘监控等领域；民用消费级无人机主要用于娱乐航拍、遥控玩具等领域。无人机最早出现是在第一次世界大战时期的英国，在第二次世界大战之后战争残留的小型飞机被改装作为特殊研究使用或者是靶机，开创了近代无人机使用的先河。伴随着电子科学技术的进步，无人机开始在侦察任务上显示出它的稳定性和重要性。20 世纪60年代初，美国军队首次在海湾战争中使用多功能无人机执行侦察任务，获取各种战场情报信息。无人机诞生之初主要是用于军事战争方面，军事无人机向民用无人机推广的过程中，曾一度遭受我国航空管理部门的强烈反对，理由是民用无人机的推广将严重威胁空域航空的安全。近年来，伴随着科学技术的迅猛发展，无人机行业市场呈井喷式膨胀，民用无人机在公安、消防、农业、商业、摄影录像以及抢险、科研等领域扮演着越来越重要的角色。民用无人机行业不仅在短短几年内完成了技术上的更新换代，而且已经超越了传统意义上军事无人机的概念范围。伴随着市场需求的不断增加，民用无人机为政府行政部门、企事业单位、公民个人所大量使用。从越来越多的电视节目采用无人机拍摄到快递行业尝试采用无人机配送快递，无人机被广泛地运用于各行各业的各种需求之上，民用无人机距离大众并不遥远，已经开始逐渐成为我们日常生活的一部分。“无人机”这一概念的外延十分广泛，是一个很大的整体，本文所研究部分不包括无人机系统等方面的专业知识，仅针对民用无人机这一具体事物所造成的安全问题进行研究。
我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义，仅仅表述为“起飞时空机质量等于或者小于7 千克的无人机为微型无人机”③。同时，国际航空联合会指定的比赛规定中明确规定“航空模型是一种具有一定的质量，有一定的尺寸大小限制，安装或者不安装发动机，不能够载人的航空飞行器”。根据以上规定可以看出，微型无人机与航空模型的概念界定较为模糊，这一问题也造成了下文所述的民用无人机管理存在的问题之一：管理主体不明确。
我国《民用航空法》中规定航空器分为两类：一是民用航空器，二是执行海关、警察、军事飞行任务的国家航空器④。如果按照此种标准划分则存在两个突出问题，一是《民用航空法》提供的划分标准已经不能适应无人机迅猛的发展趋势和广泛的应用范围，例如政府部门利用无人机进行救灾救援工作、利用无人机监测低空违章违建项目，此时则明显不属于《民用航空法》中规定的执行海关、警察、军事飞行任务，如果因此就按照《民用航空法》的标准将其划分为民用无人机显然是值得商榷的；二是仅仅从无人机的用途对无人机进行分类，很难解决特殊情形下无人机的概念性质问题。例如，紧急情况下军事、海关、警察部门征用民众个人用于娱乐的无人机执行军事任务或者侦察任务，应如何认定此处无人机的法律性质？如果单纯按照《民用航空法》规定的用途标准，此时的无人机处于军事、海关、警察部门的控制之下，应当是属于国家无人机航空器，但此时与该无人机的实质相违背。相反，在沙尘或者雨雪天气军事和警察部门无人机同电力公司共同进行电路情况监测，此时其法律性质是否又从国家无人机转换为民用无人机呢？因此，如果单单从无人机的用途去划分民用无人机与国家无人机，此种方式界定民用无人机的概念是不够准确的。
笔者认为，应当从无人机的“飞行目的”出发来界定民用无人机的概念。抛弃传统的《民用航空法》中的概念，将概念界定的关注点从无人机本身转移到无人机的飞行目的上。一方面，在解决无人机造成的治安问题赔偿上，若是以公务目的飞行的无人机造成的应适用国家赔偿，而以个人目的或者商业目的飞行的无人机造成的问题适用《民法》、《治安管理处罚法》等法律处理；另一方面，随着社会的进步与发展以及无人机井喷式的更新换代，我们也应当对民用无人机的概念进行合理的扩大解释。国家航空器的概念外延扩大，也不再局限于执行军事、海关、警察任务的航空器，而应拥有更加丰富的内涵。
综上所述，可以根据无人机的“飞行目的”作为界定标准，将本文所研究的民用无人机定义为：除执行军事、海关、警察等国家或政府公务飞行目的以外的无人机。按照这样的划分标准，不仅包含了传统的无人机区分的界定标准，还将近年来越来越多的政府机关使用的、拥有的无人机排除在外，解决了特殊情况下无人机性质不清难以管理的问题。
（二） 民用无人机的特点
目前我国民用无人机市场混乱，仅在某宝网上所售卖的民用无人机样式、型号就达上万种，价格区间跨度较大，从几百元的低级消费型无人机到几十万元的专业型无人机应有尽有。而且网站上所销售的还不乏军用无人机的仿制型号，例如美国的死神无人机。民用无人机市场混乱，民用无人机质量参差不齐为各种治安问题的出现埋下了隐患。笔者在本部分不再对民用无人机传统的特点，如体积小、操作简单、灵活度高等特点进行分析和介绍，而是结合我国当前民用无人机产业发展现状，以及我国国情分析我国民用无人机所有的特点。我国当前民用无人机主要特点有以下三点：
一是制造成本低。随着民用无人机内置芯片的微型化和低成本化，民用无人机的商业价值逐渐显现出来，导致我国民用无人机技术研发升级较快，成本更加低廉。我国当前无人机市场价格相比国外更为便宜，为迎合国外消费者，制造商也仿制出国外军用无人机型号进行销售，相对于其他国家我国无人机市场价格优势更大。
二是易被改装。目前民用无人机的改装技术越来越普及，很多网站和论坛上面的无人机发烧友积极主动地“交流”着无人机改装的经验和技巧。民用无人机经过简单地改装完全可以执行监视任务，易侵犯公民隐私、商业秘密。同时，某些无人机厂商会根据用户需求开展定制无人机业务，帮助其完成无人机的“改装”。
三是生存能力强、隐蔽性好。民用无人机相比航空飞机或者军用无人机，无论是占地体积、起飞质量还是无线电信号反射面积都要比后二者小很多，加上民用无人机精巧的结构以及合理的改装，使其被发现和侦测到的概率几乎为零。同时，由于民用无人机的飞行一般不受人为因素的制约，仅受地理环境、天气等自然因素的影响，民用无人机可以轻易达到适合其特点的高度、速度等，也可以通过加速、升降、转弯等，增加其隐蔽性和生存能力。此外，飞行技巧同样也是无人机爱好者热衷于探讨的问题。
二、我国民用无人机治安治理的现状
迅猛发展的民用无人机产业、不断涌现的民用无人机“黑飞”行为正在向世界各国提出新的治理命题。“黑飞”是指无人机未经批准的飞行，它正时刻冲击着我国的无人机监管体系，侵害公民生命财产安全、侵犯个人和商业隐私、干扰民航系统、被犯罪分子利用等情况时有发生，民用无人机治安治理现状不容乐观。（一） 民用无人机操作员资质难以监管
相较于机动车驾驶员严格的资质审查和考试过程，民用无人机的操作员资质水平参差不齐，民用无人机入门“门槛低”，绝大多数的民用无人机处于“黑飞”的状态。对于机动车的监管主要是从驾驶员资质、驾驶证件以及交通规则三个方面进行，在这几个方面做好监管工作，机动车就可以安全顺利地上路通行。同样，加强民用无人机操作员资质的管理，是解决民用无人机“黑飞”状态的治本之策。根据《2016年度民用无人机市场研究报告》中的数据分析，保守估计今年起中国每年将卖出30万架无人机，可以推算的潜在使用人数在十五万人以上，但前者基本都处于“黑飞”状态，“黑飞”意味着飞行行为没有经过批准，无人机操作员也没有执照，飞行活动更不会向主管部门申请许可⑤。这些“黑飞”的民用无人机一旦侵入重要区域空域，引发的问题将更加严重，造成安全问题与安全事故之后同样也难以找到责任人，难以实现对违法人员进行法律的制裁和教育。民用无人机部分操作员素质有待提高。
随着“自媒体”时代的到来，越来越多的人使用无人机拍摄自然风光、城市建筑、比赛活动等，并上传网络。虽然有的地区和场所明确规定禁止无人机的飞行，但是个别无人机操作员为了获取第一手素材、获得高质量的作品效果，对于禁飞规定置若罔闻，对于可能存在的安全隐患置之不理，发生安全事故很难找到责任人员。同时，民用无人机具有一定时间的续航能力，可以配备高清的拍照摄影设备，可以持续地记录视频、传输视频，容易被不法分子用来偷拍偷录，侵犯个人隐私和商业秘密。民用无人机体积小造成难以被雷达等监测设备发现，在发现的时候距离也已经很近，采取应急措施往往难以有效避免安全事故。比如：城市上空升降坠落小型民用无人机造成人员人身和财产损害。2016年10月，浙江宁波一架民用无人机在飞行过程中失控，坠落过程中砸中高速路上正在行驶的货车，致使两人受伤；2015年6月至7月之间，仅在台北101 大楼就曾经发生过3 次民用无人机在飞行起降过程中坠落事件，险些砸伤行人。民用无人机的高频率使用、使用者资质参差不齐，带来的是坠机频次的升高，危害公共安全⑥。另外，在未事先申请飞行的情况下，谁也无法弄清楚操作人员是谁；在人员密集区域或者线路密集区域，无人机操作员因操作不慎将无人机缠到电线或者路灯上，会造成很严重的安全事故；更为重要的是一旦民用无人机操作人员隐瞒事故逃逸，警察到达案发现场时很难判定谁是“肇事者”。
（二） 民用无人机买售随意
以民用无人机在互联网上的售卖为例，仅在某宝网上搜索“无人机”字样，就可以搜索到10 万多件商品，并且这一数据很可能过于保守。当前民用无人机公开售卖，从几十元的低端消费型民用无人机到几十万元专业型民用无人机，购买过程简单并无需办理任何手续，“一手交钱一手交货”，且价格门槛也不高。伴随着互联网贸易的发展，民用无人机的售卖秩序更加混乱，某宝网作为一个全国性的互联网贸易平台，为买卖双方都提供了便捷的服务，却没有对于销售产品的安全问题进行把关。无人机销售商家最在意的是销售所获得的金钱利润以及用户的满意程度，至于对售卖出去的民用无人机作何用途，购买者是否具有操作无人机的资质并不关心。
以某宝网大疆官方无人机大疆精灵Phantom 4 Advanced 专业智能航拍无人机为例，该机型配备1英寸2000 万像素影像传感器，可拍摄4K/60fps 视频，并以14 张/秒的速度拍摄静态图片，操控距离达7000 米，续航时间长达30 分钟，完全可以被用作监视或者军事侦察机使用。随着无人机的改装技术愈发简单化、普及化，很多私家侦探利用民用无人机偷拍偷录收集证据，侵犯公民个人隐私和商业秘密的情况也愈发多见。在一些西方国家甚至有人在民用娱乐型无人机上安装枪支和弹药，其危险程度可想而知。更严重的是部分国内性能较强的民用无人机已经销售至国外，经过改装被一些国家或组织用作军事武器。可以想象如果犯罪分子或者恐怖分子随意购买大量性能完备、设备齐全的民用无人机并加以改装，将这些经过改装的民用无人机伪装成普通的民用无人机进行悬挂标语、抛撒传单、携带一些武器等，进入到国家重要建筑和工程项目、军事基地等地方的上空或者是人员集中地区进行破坏活动，将会制造严重的公共安全事故，影响社会的稳定发展。
（三） 民用无人机实名制难以落实
民用无人机行业目前没有系统的监管工作体系，在生产、销售、使用等环节缺乏管理，生产者、销售者、使用者责任的落实缺乏有效监督。2017年6月我国民航总局出台《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，规定要求从2017年6月1日起民用无人机拥有者必须实名制登记。然而实名制登记系统上线的第一天就负面评价无数，不仅包含系统设计界面的问题，同时也被指出了很多存在的漏洞⑦。民用无人机的实名注册登记系统需要填写姓名和身份证号等信息，即使虚假填写也能够顺利通过系统认证；对于手机号、邮箱、证件号码、地址等信息也不会进行真实性的确认，甚至民用无人机的序列号也可以乱填，同样可以通过认证，并且认证成功之后生成的二维码通过普通手机就可以识别，易泄露使用者的个人信息。截至2019年末，我国民航业无人机拥有者注册用户达37.1 万个，较2018年末增长了10 万个，同比增长36.9%。其中个人用户为32.4 万个，比上年增长了8.4 万个；企业、事业、机关法人单位用户为4.7 万个，比上年增长了1.6 万个⑧。注册用户虽然增长明显但是所占比重依旧很低。尽管当前民用无人机实名制存在很多漏洞，但民用无人机的实名制是民用无人机监管迈出的重要一步，有助于统计我国当前民用无人机数量、收集民用无人机使用者信息，在源头上加强对于民用无人机的管理力度。
三、我国民用无人机治安治理的问题
民用无人机行业迅速发展的同时，因相关的监管法规制度相对滞后、无人机制造厂商未形成统一的生产制造标准、民用无人机管理主体规定不够明确等因素，导致民用无人机的生产、销售和使用的整个体系治安管理措施缺位，造成民用无人机治安管理混乱，严重影响社会生活的安全与稳定，民用无人机治安治理问题亟待解决。（一） 产业标准不健全
当前我国无人机市场发展迅猛，然而目前无人机的制造缺乏统一的技术质量标准，军队工业集团、科研机构、高等院校、企业等单位和机构都十分看好无人机未来的发展前景，大量投资设厂研发无人机。民用无人机的适航情况主要受无人机本身的安全和质量状况影响，无人机的质量安全对于无人机的安全使用十分关键，民用无人机的飞行活动主要是依靠操作员与无人机之间高效准确的配合来完成，从这个角度来说对于无人机制造是具有较高技术要求的。由于当前民用无人机的制造缺乏统一的行业标准，不同厂商生产出的民用无人机性能参差不齐，很容易发生民用无人机在升降过程中坠落伤人伤物事件。同时，民用无人机的销售环节门槛也较低，导致目前民用无人机市场鱼龙混杂，以次充好的情况时有发生。国内某些民用无人机制造厂商技术含量不高，制造企业没有统一标准的质量管理体系和质量监督体系，急需建立一套关于民用无人机的质量监管体系和产业标准。
（二） 监管法规不完善
当前我国关于民用无人机管理的法律法规较为笼统，缺乏细化的规定，无法快速适应高速发展的民用无人机应用现实需求。国内现有的航空法规和无人机管理办法主要是针对于传统航空器和传统的无人机，民用无人机因使用者需求的不断增加和改变已经产生诸多新的特点。因此，需要在对于民用无人机的管理实践中，在现有法规的基础之上，做出细化和特殊处理。比如现行的《通用航空飞行管理条例》中规定“个人或者单位在使用航空器进行航空拍摄时，必须在提出申请飞行计划的同时提交有效的任务批准文件”，而对于民用无人机而言，航拍摄影是其最受欢迎也是最普及的功能，使用者中有大量的摄影爱好者。如果要求每一次航拍摄影飞行都要提交飞行计划、飞行任务内容和审批文件，显然是难以实现的。因此，对于民用无人机的管理应当从实际情况出发，对于原规定进行进一步修改。
我国目前没有一部在全国层面专门针对于民用无人机使用和管理的法律，只是在《民用航空法》和《通用航空飞行管理条例》中有简单地涉及到。虽然我国民航总局2015年12月出台《轻小型无人机运行（试行） 规定》，以及2016年7月出台《民用无人机驾驶员管理规定》等部门性规章，但其效力远不及法律的效力，对于民用无人机的使用和管理也未进行详细规定，无法适应民用无人机迅速发展新时期的要求。2020年7月，国务院办公厅正式印发《国务院2020年立法工作计划》，其中明确将《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的制定纳入国务院2020年立法工作计划。这一计划有望在该条例中能够明确民用无人机生产者、销售者、使用者以及监管者的具体责任，完善对于民用无人机的治安管理体系。
（三） 监管主体不明确
民用无人机概念的模糊所带来的首要问题就是民用无人机的管理主体不明确。我国民航总局管理规定对于无人机的定义和分类主要是根据无人机的尺寸大小和质量轻重进行分类管理，但是何为民用无人机我国民航总局却没有给出规范的定义。虽然民航部门的管理规章规定了民航、军队、公安、海关、工商、体育等部门建立起联合监管处理机制，但实际难以落实，且民用无人机的监管意识和监管措施存在着严重的区域发展不平衡。在一些大城市和重点地区对于民用无人机的监管和治理也较为严格。例如北京、上海、重庆、深圳等城市，都有在各自行政区域内针对民用无人机的管理文件，但是其余的中小型城市就没有对于民用无人机禁飞区域等规定，甚至在一些人员聚集的大型群体活动现场也缺少对于民用无人机的管理和防范措施⑨。
我国当前民用无人机使用市场庞大，同时有着相当大的潜在用户群体，民用无人机数量和使用人数的井喷式增长，使得目前的监管机构、监管力度和监管经验等方面严重不足，无法应对繁重的监管任务，执法部门之间因任务量繁重，易造成执法推诿现象。当发生民用无人机伤人等违法现象时，民众首先做的都是向公安机关报告，公安机关日常管理任务繁重是否能够及时将危险扼杀暂且不谈，就单单从公安机关在处理此类案件时缺乏具体的法律依据和处理民用无人机的经验等情况来说，仅靠公安机关一方监管主体是无法应对海量民用无人机飞行活动的。即使民用无人机操作员有意配合执法，也往往是不知前往何处办理。由于监管主体不明确，当“黑飞”现象出现时公安机关只能通知民航、部队等专门部门处理，这样必然会导致贻误处理危机和隐患的最佳时机。
四、我国民用无人机治安治理的建议
无论从国家安全与城市治安防控体系建设的角度出发，还是从民用无人机标准化、行业化和规范管理使用的角度出发，都必须加强对民用无人机行业及其使用者重点管理，并从立法、行业标准、监管力量、科技水平、舆论教育等方面逐步完善民用无人机管理体系，逐步建立覆盖生产、销售和使用各个环节的民用无人机监管体系，补齐短板，让民用无人机在各个行业领域发挥作用的同时，也能保障人民的生命和财产安全。（一） 建立系统完善的法律法规
保证民用无人机的生产、使用和管理有法可依，完善民用无人机的立法建设势在必行。完善民用无人机管理的法律体系，应当由国家层面的法律、主管部门的规章和地方政府规章以及相关行业协会的行业准则等共同构成，形成一套完整、系统的法律规范，以实现多层次的监管和指导。在行政法规方面，应当对生产、销售、操作人员资质、飞行区域、飞行行为等进行系统规定，形成权威性的行政法规，改变目前各个地方自定政策的现象；主管部门和地方政府的规章要结合本部门和本地区情况继续细化国务院相关行政法规；行业管理协会要重点解决民用无人机产业链各个环节上可能出现的问题。同时，立法水平应当尽可能与民用无人机迅速发展水平相适应，制定针对未来民用无人机发展的政策，引导和保护民用无人机产业良性发展。
（二） 加快形成无人机使用认证及备案制度
当前无人机仍然属于新兴科技产品，尤其是无人机民用的时间并不长，很多标准都是空白的，急需制定相关国家标准，明确各个功能和参数。如限制飞行高度、遥控距离、禁飞区域等。加快形成民用无人机使用国家安全认证制度，经过国家认证机构认证的民用无人机能够取得证书和贴认证标识，如果民用无人机经过改装无法达到国家认证标准则无法通过认证，这类民用无人机是不允许在我国起飞或者降落的。无人机实名制注册制度是世界上各个国家管理无人机的通用手段。我国应当完善民用无人机实名制注册备案制度，这将有助于统计我国当前民用无人机数量、类型和收集民用无人机使用者信息，在源头上加强对于民用无人机的管理力度，同时可以建立起我国民用无人机数据库，设立专门机关进行维护和数据更新，并且加强民用无人机实名制备案信息真实性审查，对民用无人机进行有效追踪管理，保证在民用无人机各类问题出现后，能够及时找到所有者。
（三） 建立健全协同管理机制
基于当前民用无人机管理部门不明确的现象，笔者认为，明确执法部门和执法力量尤为重要。首先，要建立健全一套协同管理方案，由政府牵头，公安、工商、质检、民航等部门通过联席会议、情况通报等方式参与民用无人机的管理。其次，在生产、销售、使用等环节还是由专门的具有执法资质的管理部门进行，在生产环节上质监部门有着丰富的工作经验，对于质检标准有着清晰的掌握；在销售环节上工商部门和公安部门是主要责任力量，工商部门从商品经营和商品质量上加以管理，公安部门从特殊行业的管理和购买者资质方面入手；使用环节由民航部门以及行业协会具体负责。公安机关应当建立管控民用无人机的专门执法力量，培养执法人员掌握多种无人机迫降方式，如开网式捕捉拦截、驱赶式拦截、电磁干扰式拦截等。严格执行现有法律法规，依法查处违规行为，针对“黑飞”严重造成扰乱单位和公共秩序的行为，可以依据《治安管理处罚法》第二十三条处罚。
（四） 大力研发民用无人机防御技术
大力研发民用无人机防御技术，限制住其任性自由的羽翼。继续完善和加强目前的“电子围栏限飞技术”，防止民用无人机越界飞行。同时研发更加有效的无人机拦截手段，完善目前使用的电磁拦截技术，开发激光拦截技术，将国际先进的无人机管理技术应用于管理实践。针对解决民用无人机新手在使用过程中易发生意外坠落的情形研发安全模式，在安全模式中会对无人机飞行高度加以限制，在操作不当的情况下，无人机也不会迅速从空中坠落，而是根据系统指示缓慢降落，大幅度减少新手在使用过程中因操作不当致使无人机坠落损害人身和财产安全的情况发生。
（五） 严格区分飞行资质考核
根据民用无人机飞行空域的不同可以将民用无人机的操作人员分为两类：一类是飞行高度接近或者超过民航、军事航空的民用无人机操作员；另一类是飞行高度远远低于军事航空、民航的高度的民用无人机操作员。第一类的无人机操作员适合采用持证飞行模式，因为此类飞行行为危险系数较大，专业性较强，操作能力要求较高，主体人数较少，可以由国家授权给无人机协会对其进行考核或者授权给某一部门进行考核，采取考取资格证的方式，考察操作技术和法规常识等理论知识，如果发现持证人有违规行为可以扣留资格证甚至吊销资格证。第二类的民用无人机操作员可以无需考取资格证，因为此类民用无人机操作员人数较为庞大，同时低空飞行技术要求不高，危险系数也较小。随着民用无人机技术的进步，很多低空操作都可以由智能系统简单操作完成。对于可能产生的风险由销售审核、安全教育、日常管理等方法解决。此外，要大力开展空域安全教育宣传工作，使社会公众、民用无人机的生产者、销售者、使用者熟悉民用无人机管理政策法规、管理办法，树立安全飞行意识。引导社会公众知法、懂法、守法，提高社会公众对于民用无人机飞行活动的安全意识，自觉遵守飞行秩序，营造民用无人机安全飞行的使用环境。
结 语
我国民用无人机产业的发展处于国际前列，在研发能力、技术更新、制造能力、应用程度、市场份额等方面都具有巨大的优势。近年来我国民用无人机产业发展迅猛，民用无人机数量呈井喷式增长，对于国家安全和公共安全形成巨大的潜在隐患。如何在民用无人机使用过程中保障安全，更好地发挥民用无人机在经济发展、社会进步中的作用，正是全球各国所面临的难题。相信只要我国各个相关职能部门能够协同管理，在信息资源共享方面加强协作，从法律法规顶层设计、专业技术研发、专项部门执法落实等方面全面发力，就可以完善落实民用无人机管理工作，保障国家、政府、企事业单位和公民个人的合法权益不受侵犯，保障民用无人机产业的创新发展和民众使用新技术的自由权利，让这些新技术、新事物为社会经济的发展作出更大的贡献。注释：
①秦明、朱会：《军用无人机的发展趋势》，《飞航导弹》2007年第6期。
②⑧中投顾问：《2021—2025年中国无人机行业深度调研及投资前景预测报告》。
③中国民用航空局飞行标准司：《民用无人机驾驶员管理规定》。
④《中华人民共和国民用航空法》第二章第五条。
⑤艾瑞咨询：《2016年度民用无人机市场研究报告》。
⑥沈磊磊：《如何让民用无人机安全飞翔》，《人民公安报》2017年第4期。
⑦周宵鹏：《无人机实名制有名无实期待后招》，《法制日报》2017年第6期。
⑨冬月：《加强无人机监管的若干思考》，《呼伦贝尔学院学报》2017年第3期。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“枫桥经验视阈下的基层社会治理绩效评价研究”（项目编号：18BSH017）
中图分类号：D922
文献标识码：A
文章编号：2096-5982（2021） 02-0039-07
作者简介：高园，中南财经政法大学刑事司法学院，中南财经政法大学反恐怖主义研究中心助理研究员，湖北武汉，430073。
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